温州市龙湾区人民政府

行政复议决定书

温龙政复〔2021〕68号

申请人：王某某

被申请人：温州市龙湾区综合行政执法局，住所地：温州市龙湾区永中街道府后路77号龙湾区便民服务中心5-6楼。

法定代表人：项华琛，局长。

申请人不服被申请人于2021年5月11日作出《违法建筑认定决定书》（温龙综法认字〔2021〕第001-001号）的具体行政行为，于2020年6月10日向本机关提出复议申请。本机关依法受理并进行了审理，本案现已审理终结。

申请人称：申请人是温州市龙湾区某街道某村村民，在该村拥有房屋，具体坐落于温州市某街道某路某号。被申请人于2021年5月11日作出《违法建筑认定决定书》（温龙综法认字〔2021〕第001-001号），将申请人的房屋认定为违法建筑，该决定书内容、程序均不合法，应当依法予以撤销。一、违法建筑认定决定书内容事实认定不清、证据不足。申请人因居住需要，在2000年、2003年分别办理了房屋所有权和土地使用权登记，并获得了房屋产权证和土地使用权证。申请人提供的相关证据可以证明该房屋系合法建筑并依法享有对房屋的所有权。此外，未登记建筑不必然等于违法建筑，根据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号）和《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（浙政办发〔2017〕43号）的相关规定，被申请人及相关部门应当在尊重历史的前提下妥善处理农村宅基地及住房存在的历史遗留问题，切实维护农民合法权益。申请人的房屋作为历史遗留问题理应获得合法认定，申请人的建房行为获得了相应规划审批手续应当认定为合法建筑。被申请人在未查明事实的情况下仅依据合法性不明的调查登记表及未登记房屋建造年限认定表就认定申请人2.27平方米的房屋面积为违法建筑，明显不具有合法性。违法建筑的认定应当依照法律规定进行，被申请人提供的证据无法认定申请人房屋属于违法建筑，故其作出的《违法建筑认定决定书》事实认定不清、适用法律错误。二、违法建筑认定决定书作出程序不合法。根据《浙江省行政程序办法》第四十九条规定，“行政机关依法需要核查公民、法人和其他组织的申请的，或者对公民、法人和其他组织实施行政处罚、行政强制等行政执法行为依法需要查明事实的，应当合法、全面、客观、及时开展调查”；第五十五条规定，“行政机关应当采取合法手段，依照法定程序全面收集证据。证据应当查证属实，才能作为认定事实的根据”；第五十六条规定，“下列证据材料不得作为行政执法决定的依据：(一)违反法定程序收集，可能严重影响执法公正的；(二)相关人员不予认可且没有其他证据印证的证据的复制件或者复制品……”。本案中，申请人拥有的合法涉案房屋在未经任何合法征收程序、未与任何相关政府部门达成安置补偿协议的情况下，于2017年12月22日被龙湾区城市中心区开发建设管理委员会强制拆除，严重损害了申请人及家属的合法权益。申请人的涉案房屋于2017年被强制拆除，被申请人又于2021年作出了涉案的违法建筑认定决定书，将申请人房屋认定为未登记的违法建筑。其违法拆除在前、认定违法建筑在后的行为存在严重的程序错误，且被申请人作出违法建筑认定决定书时涉案房屋已被拆除，现场已不复存在，被申请人不能对现场进行检查、勘验，无法提供现场勘验笔录、物证、视听资料、电子数据、证人证言等。因此，被申请人在作出违法建筑认定决定书前未能对相关实施情况进行合法、全面、客观、及时的调查，即认定申请人涉案房屋属于违法建筑，程序严重错误。三、违法建筑认定决定书不具有正当性、合法性。2017年12月22日，龙湾区城市中心区开发建设管理委员会在对已经签订房屋补偿协议的相邻房屋实施拆除过程中，倒塌的建筑物压毁了申请人的涉案房屋，严重损害申请人及其家属的合法权益。2018年6月25日，温州市中级人民法院作出（2018）浙03行初32号《行政判决书》，确认龙湾区人民政府于2017年12月22日强制拆除申请人房屋的行为违法，后申请人依法提起行政赔偿诉讼。被申请人在申请人房屋被违法毁坏近三年之后又对申请人的涉案房屋作出违法建筑认定，明显是为了逃避法律责任，达到不补偿或者少补偿的目的。四、被申请人作出的《违法建筑认定决定书》中的附件一《龙湾区某街道某村及某路（某街-某大道）改造工程房屋调查登记表》（编号：B042-1）、附件二《龙湾区某街道某村及某路（某街-某大道）改造工程未登记房屋建造年限认定表》（鉴定编号：N1704001- B042）均未加盖公章，且未提供温州市瓯海测绘工程院的相关资质。该附件内容仅能证明涉案建筑物的面积、平面图情况，并不能据以证明涉案建筑物为违法建筑。综上，被申请人作出《违法建筑认定决定书》（温龙综法认字〔2021〕第001-001号）没有事实和法律依据，程序严重违法，严重侵害了申请人的合法权益，故请求复议机关依法撤销被申请人作出的具体行政行为。

被申请人称：一、被申请人依法享有作出被复行政行为的职权。《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定：“设区的市、县(市、区)城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作”。被申请人作为行使城市管理集中处罚权的行政机关，有权对辖区内违法建筑行使行政处罚权。故被申请人依法具有对龙湾区行政范围内的建筑作出调查、认定和处理的主体资格。二、被复行政行为事实清楚、适用法律正确。申请人位于温州市某街道某路某号的建筑系未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的违法建筑。该处建筑物已于2017年龙湾区城市中心区开发建设管理委员会拆除相邻房屋的过程中被毁坏。根据温州市瓯海测绘工程院制作的《未登记房屋建造年限认定表》（鉴定编号：N1704001- B042）显示：1989年段该地块已有涉案房屋建筑部位①-2、③-1，无其他建筑部位；1994年段该地块已有建筑部位①-1、①-2、①-3、③-1、③-2、④、⑤、⑥，无部位②；2000年段有建筑部位①-1、①-2、①-3、②、③-1、③-2、⑤，无建筑部位④（阳台）、⑥（阳台）。故涉案房屋建筑部位②于1994年航摄后至2000年间建成。根据《房屋调查登记表》（编号：B042-1）显示，涉案建筑的违法建筑部位②面积为2.27平方米。2020年4月15日，温州市不动产登记服务中心复函表示“王某某有坐落于龙湾区某街道某村某路某号的土地登记信息，产权证号为温集用（2003）第2-3374号，面积92.65平方米，用途为住宅用地，权利类型为宅基地使用权，权利性质为批准拨用，无查封、无抵押。该土地对应的房产证为020150，建筑面积为156.4平方米，用途为住宅，房屋结构为混合结构，无查封、有抵押”。2020年4月1日，温州市自然资源和规划局龙湾分局复函表示“1、未查得申请人的规划许可证和规划处罚档案；2、未查得申请人有因违法用地被我局处罚，作价回购、没收等情况”。故，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款、《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条的规定，被申请人作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。三、被申请人作出被复行政行为程序合法。2021年3月8日，被申请人对涉案建筑立案调查，并依法进行全面调查核实。2021年3月15日，被申请人以短信方式告知申请人到被申请人下属永中中队进行谈话。2021年4月12日，被申请人作出《违法建筑认定告知书》（温龙综法认告字〔2021〕第001-001号），并于2021年4月26日通过邮寄方式向申请人送达。2021年5月11日，被申请人作出《违法建筑认定决定书》（温龙综法认字〔2021〕第001-001号），并于次日通过邮寄方式向申请人送达。故，被申请人作出的具体行政行为程序合法。四、申请人所主张的事实与理由不成立。1、申请人位于温州市龙湾区某街道某村某路某号的建筑系违法建筑，有《房屋调查登记表》、《未登记房屋调查初审认定表》、《未登记房屋建造年限认定表》、温州市不动产登记服务中心和温州市自然资源和规划局龙湾分局复函予以证实。因此，申请人称其房屋系合法建筑没有事实根据；2、被申请人在作出涉案具体行政行为前，依法向温州市龙湾区城市中心区开发建设管理委员会、温州市不动产登记服务中心、温州市自然资源和规划局龙湾分局进行调查取证。虽然涉案的建筑已经被拆除，现场不复存在，但是被申请人通过全面调查收集证据仍然可以查清事实。因此，申请人称被申请人在作出涉案违法建筑认定时未进行全面调查，理由不成立；综上，被申请人作出的违法建筑认定事实清楚，证据确实充分，程序合法正当，适用法律正确，申请人主张的复议理由没有事实和法律依据，请求复议机关予以维持。

本机关审理查明：2017年12月22日，龙湾区城市中心区开发建设管理委员会在拆除相邻房屋时损毁了申请人位于温州市某街道某村某路某号的房屋。因拆除相邻房屋时未采取充分安全防护措施，致使申请人房屋在拆除过程中被倒塌建筑物损坏，经温州市中级人民法院判决确认违法。2020年3月26日，被申请人向温州市不动产登记中心城东办事处发函征询申请人的涉案房屋有无不动产登记手续（包括土地证、房产证、详细的房屋图形、位置、结构、具体地址等相关情况）。2020年3月27日，被申请人向温州市自然资源和规划局龙湾分局发函征询申请人的涉案房屋是否取得建设工程规划许可证（包括建设用地规划许可证、控制性详规、缴纳城市配套设施费、曾经处罚情况）、是否有因违法用地经处罚、作价回购、没收等，能否采取改正措施消除对规划实施的影响，所属地块的控制性详细规划图表及地块控制指标。2020年4月1日，温州市自然资源和规划局龙湾分局复函称“1、未查得上述三人的规划许可和规划处罚档案；2、未查得上述三人有因违法用地被我局处罚，作价回购、没收等情况”，并将《温州市永强北片区永中单元（0577-WZ-YB-08）控制性详细规划（修编）》附后。该控制性详细规划显示申请人违法建筑所在地块位于G-01地块，用地性质为二类居住用地，容积率2.5，绿地率30%，建筑密度30%，建筑限高50-52米，不符合地块控制指标要求且未取得建设工程规划许可证进行新建、搭建。2020年4月15日，温州市不动产登记中心城东办事处复函称“王炳樑有坐落于龙湾区某街道某村某路某号的土地登记信息，产权证号为温集用（2003）第2-3374号，面积92.65㎡，用途为住宅用地，权利类型为宅基地使用权，权利性质为批准拨用，无查封、无抵押。该土地对应的房产证为020150，建筑面积为156.4㎡，用途为住宅，房屋结构为混合结构，无查封、有抵押”。2020年7月28日，被申请人依职权调取《房屋调查登记表》（编号：B042）、《未登记房屋调查初审认定表》（温龙初审认定单〔2017〕800209）、未登记房屋建造年限认定表，上述材料显示申请人位于龙湾区某街道某村某路某号的房屋产权面积156.40平方米，未登记总面积61.45平方米（认定合法房屋面积59.18平方米，2.27平方米属于1994段航摄后至2000段间建设）。2020年8月7日，龙湾区城市中心区开发建设管理委员会向被申请人出具证明，证明申请人房屋坐落于温州市某街道某村某路某号，原为1间半4层砖混结构建筑，占地面积62.81㎡，建筑总面积217.85㎡。2021年3月1日，被申请人的执法人员进行现场检查（勘验），确认涉案房屋已被拆除。2021年3月8日，被申请人对申请人位于涉嫌未取得建设工程规划许可证在温州市某街道某村某路某号擅自进行房屋建设的行为予以立案，案由为违法建筑认定，案号为温龙综法认字〔2021〕第001-001号。2021年3月18日，被申请人作出案件调查终结报告。2021年3月26日，被申请人就该案进行集体讨论。2021年4月12日，被申请人作出《违法建筑认定事先告知书》（温龙综法认告字〔2021〕第001-001号），并于4月27日通过邮寄方式送达申请人。2021年4月28日，被申请人因案情复杂延期30天。2021年5月11日，被申请人作出《违法建筑认定决定书》（温龙综法认字〔2021〕第001-005号），并于通过邮寄方式送达申请人。该决定书称：“现依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款及《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条的规定，认定温州市龙湾区某街道某村某路某号《龙湾区某街道某村及某路（某街-某大道）改造工程房屋调查登记表》（编号：B042）中部位②，面积2.27平方米的未登记建筑为违法建筑物”。申请人不服，向本机关提起行政复议，要求撤销。

以上事实有申请人提供的行政复议申请书、《违法建筑认定决定书》、行政判决书，被申请人提供的行政复议答复书、现场照片、龙湾区城市中心区开发建设管理委员会证明、关于王炳樑户不动产认定的函、温州市不动产登记中心城东办事处复函、关于王某某户房屋认定相关事宜的函、温州市自然资源和规划局龙湾分局复函、立案审批表、案件调查终结报告、集体讨论笔录、案件延期审批表、送达回证等证据证实。

本机关认为：根据《浙江省违法建筑处置规定》第三十条的规定，“设区的市、县（市、区）综合行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作”。被申请人作为经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的部门，具有具体负责城镇违法建筑处置工作的职权。根据《浙江省违法建筑处置规定》第三条的规定，“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（以下简称乡村违法建筑）。设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据国土空间规划法律、法规，结合本行政区域国土空间规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准；具体认定标准，应当向社会公布，并报上一级人民政府备案”。据此授权，温州市出台了《温州市区违法建筑认定标准（试行）》，对违法建筑认定标准予以细化。根据《浙江省违法建筑处置规定》第十条的规定，“城镇违法建筑依照国土空间规划法律、法规的规定，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，由自然资源主管部门责令限期改正，并依法处以罚款”。根据《浙江省违法建筑处置规定》第十一条的规定，“城镇违法建筑有下列情形之一的，应当认定为国土空间规划法律、法规规定的无法采取改正措施消除影响，由自然资源主管部门责令限期拆除（含局部拆除，下同），依法处以罚款：（一）未依法取得建设工程规划许可，且不符合城镇详细规划的强制性内容或者超过规划条件确定的容积率、建筑密度、建筑高度的；（二）超过建设工程规划许可确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度，且超出《浙江省城乡规划条例》规定的合理误差范围的；（三）在已竣工验收的建设工程用地范围内擅自新建、搭建，或者利用建设工程擅自新建、搭建的；（四）存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全，或者导致相邻建筑的通风、采光、日照无法满足国家和省有关强制性标准的；（五）侵占城镇道路、消防通道、广场、公共绿地等公共设施、公共场所用地的；（六）其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的情形”。因此，被申请人作为综合执法部门在查处涉嫌违法建筑时，首先要查清建筑物或构筑物的面积、结构、四至、建设年限、是否属城乡规划区范围、有无办理用地和规划审批手续等基本事实，进而判断是否构成违法建设行为以及属于违法建筑，如属于违法建筑还要进一步查明和判断是否可采取改正措施消除对规划实施的影响。本案中，被申请人在作出违法建筑认定决定书前，依法向温州市龙湾区城市中心区开发建设管理委员会、温州市不动产登记服务中心、温州市自然资源和规划局龙湾分局进行调查取证，并获取了《房屋调查登记表》、《未登记房屋调查初审认定表》、《未登记房屋建造年限认定表》等材料，虽然现场不复存在，但是被申请人通过全面调查、收集证据能够查清基本事实，足以证实申请人在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自进行建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，故被申请人作出违法建筑认定决定符合上述法律法规的规定。申请人认为因现场不复存在，被申请人无法对相关事实进行合法、全面、客观、及时的调查，违反了《浙江省行政程序办法》相关规定，本机关不予采纳。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。因此，当未登记建筑被纳入征收范围内时，无论未登记建筑是否因行政机关予以拆除而灭失，申请人均有权就其基于该建筑应享有的合法权益主张补偿权益或要求拆除的行政机关承担赔偿责任。故，被申请人对申请人的涉案违法建筑进行调查、认定和处理，以便赔偿义务机关能够根据该处理结论充分保障申请人合法权益。因此，即便本案中申请人的涉案房屋已被拆除，实际上已经灭失，亦不能免除被申请人认定该建筑是否属于违法建筑的法定职责。申请人提出“违法拆除在前决定书认定在后，程序严重错误”、“被申请人作出决定书明显是为了逃避法律责任，达到不补偿或少补偿的目的，目的不具有正当性、合法性”等观点，本机关不予支持。综上，被申请人作出的《违法建筑认定决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：

维持被申请人温州市龙湾区综合行政执法局作出的《违法建筑认定决定书》（温龙综法认字〔2021〕第001-005号）。

如不服本决定的，可以自接到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

温州市龙湾区人民政府

                                         2021年8月24日